Evaluatie Passend Onderwijs 2020
Omschrijving
De invoering van passend onderwijs in 2014 heeft de organisatie van de ondersteuning van leerlingen en studenten verbeterd. Bij leraren en ouders heeft de stelselwijziging verwachtingen gewekt maar minder opgeleverd dan gedacht. Het effect op leerlingen en studenten is niet goed vast te stellen. Dit blijkt uit onder andere uit het eindrapport van het vijfjarige evaluatieonderzoek passend onderwijs dat op 27 mei 2020 werd overhandigd aan Directeur-generaal po en vo, Alida Oppers. Lees hier het eindrapport.
Waarom passend onderwijs?
Een lang voortraject
De discussie over de stelselwijziging die passend onderwijs is gaan heten begon al in 2004. Aanleiding vormde een brede evaluatie van zowel het beleid voor leerlingen met extra onderwijsbehoeften (destijds zorgleerlingen genoemd) als het beleid voor leerlingen uit achterstandsgroepen. De toenmalige minister van OCW concludeerde daaruit dat een omslag in het beleid nodig was om de geconstateerde problemen op te lossen – en dat dit beter was dan (opnieuw) onderdelen ervan te repareren. De kerngedachte van de beleidsomslag sloot aan bij de toen heersende opvatting over de rol van de overheid: de overheid moest zo min mogelijk structuren en regels (willen) opleggen, professionals in het onderwijsveld konden het beste bepalen wat lokaal nodig was. De professionals moesten daarvoor de ruimte en verantwoordelijkheid krijgen.
Zo koos de minister voor een decentraal stelsel voor extra ondersteuning van leerlingen ‘waarin vertrouwen de boventoon voert’. De sturingsverantwoordelijkheid ging naar het decentrale niveau. De centrale overheid bood alleen de kaders, vroeg om verantwoording en organiseerde het externe toezicht op het onderwijs.
De stelselwijziging (‘paradigmawisseling’) werd aangekondigd voor het onderwijs aan leerlingen met extra onderwijsbehoeften (de doelgroep van WSNS en LGF). Het onderwijsachterstandenbeleid (OAB) bleef apart, omdat het beleid was met een andere doelgroep, andere doelen en een andere wijze van bekostiging.
Gedurende het voortraject verschuivingen in het beleid In de tien jaar die het zou duren voordat passend onderwijs werd ingevoerd, is het voorgenomen beleid verder uitgewerkt. Er werden pilots uitgevoerd en tal van discussies gevoerd met partijen in het onderwijsveld en in de Tweede en Eerste Kamer. Dit traject liet zien dat passend onderwijs een weerbarstig, gevoelig en beweeglijk beleidsonderwerp is.2 Aanvankelijke voornemens werden onderweg aangepast, soms herroepen, en de analyse van op te lossen knelpunten nam nieuwe gedaanten aan. Accenten werden verlegd en doelen verschoven. De ingestelde Evaluatie- en Adviescommissie Passend Onderwijs (ECPO) leverde een belangrijket bijdrage aan de discussies en liet verschillende (voorbereidende) onderzoeken uitvoeren.
Een bijzonder moment in het voortraject was de aankondiging dat de invoering van passend onderwijs gepaard zou gaan met een bezuiniging van 300 miljoen euro (efficiencykorting). Dit leidde tot heftig protest van leraren en andere onderwijsprofessionals, onder andere tot een demonstratie van 50.000 mensen in de Arena in Amsterdam in maart 2012. Onder druk hiervan én van kritiek vanuit de Tweede Kamer werd de aangekondigde bezuiniging ingetrokken. De verdenking dat passend onderwijs werd ingevoerd vanuit bezuinigingsmotieven is echter aan het beleid blijven kleven.
De verschuivingen in het beleid hadden ook tot gevolg dat in gang gezette pilots al snel weer werden stopgezet. Dat heeft geleid tot verwarring in het veld en tot een afwachtende houding bij verschillende groepen betrokkenen, van bestuurders tot leraren. Doelen op twee niveaus In de beleidsdoelen van passend onderwijs zijn twee niveaus te onderscheiden. Het eerste is het bestuurlijke niveau, het tweede het niveau van de leerlingen. Voor het eerste zijn de (bestuurlijke, organisatorische en financiële) doelen duidelijker geformuleerd dan voor het tweede.
Dat het bij passend onderwijs ging om een stelselverandering geeft al aan dat de wijziging vooral bestuurlijk van aard was. Passend onderwijs moest in de eerste plaats de oplossing zijn voor organisatorische problemen: bureaucratie, complexiteit en onhelder belegde verantwoordelijkheden. Het vernieuwde stelsel moest de juiste ondersteuning ‘efficiënt en
effectief organiseren’.3 Daarnaast was er een financieel probleem dat moest worden opgelost. Het beleid van leerlinggebonden financiering (LGF) kende namelijk een openeinderegeling: voor elke leerling die aan de indicatiecriteria voldeed, konden middelen aangevraagd worden. Er was geen limiet. Dit leidde tot een steeds groter aantal indicaties en dus tot steeds hogere kosten.
Veel minder duidelijk waren de doelen op het tweede niveau, namelijk dat van de leerlingen. Blijkens de Memorie van Toelichting bij de Wet passend onderwijs gaat het erom ‘dat voor alle leerlingen met een specifieke onderwijsbehoefte zo passend mogelijk onderwijs wordt gerealiseerd’. Wanneer onderwijs passend is, laat de toelichting open. Evenmin is gedefinieerd voor welke leerlingen het beleid precies is bedoeld. Evident is dat alle leerlingen in het speciaal basisonderwijs, speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs tot de doelgroep behoren. Om welke en hoeveel leerlingen in het regulier onderwijs het gaat, is echter nergens vastgelegd. In de beleidsteksten gaat het alleen om meer en snellere ‘hulp op maat’ voor alle leerlingen die dat nodig hebben. Of en zo ja tot welke positievere leerervaringen of andere uitkomsten voor leerlingen dit moest leiden, is niet nader omschreven.
De beleidsinstrumenten zijn vooral ingezet op het eerste niveau: dat van besturing en financiën. Verondersteld is dat deze instrumenten leiden tot veranderingen in scholen en dat ze zo uiteindelijk leerlingen ten goede zouden komen. Lokale partners moesten die veranderingen bewerkstelligen, zo wilde de beleidstheorie.
