De politie‐reprimande voor minderjarige first offenders van lichte feiten
Omschrijving
Aanleiding
Op 1 oktober 2020 werd de landelijke Pilot Reprimande gestart, op initiatief van de politie, het Openbaar Ministerie (OM) en Halt, en met betrokkenheid van het ministerie van Justitie en Veiligheid (MJenV). Tijdens de pilot werd een nieuwe werkwijze gehanteerd voor op heterdaad aangehouden minderjarige first offenders van een licht feit. Die nieuwe werkwijze houdt in dat deze aangehouden minderjarigen niet langer worden overgebracht naar het politiebureau om daar te worden voorgeleid aan de hulpofficier van justitie (hOvJ), maar dat dit ter plaatse telefonisch gebeurt. Als de hOvj vindt dat de minderjarige in aanmerking komt voor een reprimande, wordt deze in vrijheid gesteld en zal kort daarna een reprimandegesprek plaatsvinden, waarbij ook de ouders worden betrokken. De Pilot zou aanvankelijk een jaar duren, tot 1 oktober 2021, maar is tussentijds verlengd tot het moment van besluitvorming op basis van de resultaten uit dit onderzoek. Het rapport waarvan dit de samenvatting is, bevat de evaluatie van deze nieuwe werkwijze op basis waarvan zal worden besloten over de voortzetting daarvan.
Methode van onderzoek
Het onderzoek bestaat uit drie deelevaluaties: een plan‐, proces‐ en outputevaluatie. De planevaluatie staat in het teken van de vraag hoe de Pilot Reprimande in het licht van de nagestreefde doelen is opgezet en wat de verwachte bijdrage was aan die doelen. Hiervoor zijn de basisdocumenten van de pilot bestudeerd en interviews gehouden met een vijftiental sleutelinformanten van de bij de opzet van de Pilot betrokken partijen, te weten de politie, het OM en Halt, en andere betrokken professionals van het MJenV, de Raad voor de Kinderbescherming en van de al eerder gestarte Pilot Reprimande in het district Twente van de Politie‐Eenheid Oost Nederland.
De procesevaluatie staat in het teken van de vraag hoe de uitvoering van de Pilot Reprimande verloopt en wat de ervaringen zijn van de betrokken partijen. Hiervoor zijn op verschillende manieren gegevens verzameld. Om te beginnen is onderzoek gedaan naar de landelijke registraties van de reprimande door de politie. Vervolgens is in drie politie‐eenheden nader onderzoek gedaan door een uitvoerige inhoudsanalyse van een steekproef van 66 mutaties uit de drie Politie‐Eenheden met betrekking tot 117 minderjarige verdachten. In deze politie‐ eenheden zijn ook interviews gehouden met zestien agenten over hun ervaringen met het toepassen van de werkwijze waarbij uitvoerig is ingegaan op de gemaakte keuzes en de daaraan ten grondslag liggende veronderstellingen.
De outputevaluatie staat in het teken van de vraag of de doelen van de Pilot worden bereikt en wat de (ervaren) neveneffecten zijn. Hiervoor is voortgebouwd op de bevindingen en informatie die naar voren komen uit de plan‐ en procesevaluatie, zijn extra analyses uitgevoerd op de registratie‐data over het verloop van de afhandeling en is aanvullende informatie verzameld door interviews te houden met bij het proces betrokken actoren, te weten de politiefunctionarissen van de drie ZSM‐locaties van de onderzochte politie‐ eenheden, enkele hOvJ's in de Politie‐Eenheid Rotterdam en de directie van de Service Organisatie Directe Aansprakelijkstelling (SODA) die namens de winkelier de civiele vordering ofwel ‘winkelboete’ afhandelt. Verder is via de contactpersoon van het OM voor deze pilot informatie verzameld over de Pilot reprimande meerderjarigen en de RAPP (Registratie Applicatie Politie Processen)‐app,2 is een Stakeholderssessie gehouden met een selectie van de belangrijkste sleutelinformanten van de politie, het OM en Halt, is een kwalitatieve enquête uitgezet onder de jeugdrechtadvocaten en zijn registratiegegevens verzameld en geanalyseerd met betrekking tot de ontwikkeling van de Halt‐verwijzingen.
Naast de hiervoor beschreven deelevaluaties van de pilot, is aanvullend juridisch en criminologisch literatuuronderzoek verricht. Er is een juridische analyse verricht van de problematiek die ten grondslag ligt aan de Pilot, de gevolgen van burgeraanhouding en de verplichte consultatiebijstand door een advocaat bij minderjarige verdachten van lichte feiten die zich lenen voor buitengerechtelijke afdoening. Verder is er criminologisch literatuuronderzoek verricht naar de inzet van de reprimande en vergelijkbare reacties en interventies in het buitenland alsmede naar de effecten van de reprimande en vergelijkbare interventies, met name op de recidive.
De beoogde doelen, doelgroep en opzet van de pilot
Er kunnen vier beoogde doelstellingen worden onderscheiden waarvan de eerste twee meer procesmatig van aard zijn en de laatste twee meer inhoudelijk. Het eerste doel dat met de pilot moet worden bereikt is het voorkomen van een nodeloos gejuridificeerd proces met insluiting op het politiebureau. Dat doel komt voort uit de situatie die de aanleiding vormde tot het ontstaan van de pilot, te weten de in de praktijk gegroeide situatie waarin minderjarigen onnodig lang op het politiebureau verbleven. Het tweede doel, het bieden van een helder kader voor een landelijk eenduidige werkwijze, kwam daaruit voort omdat er op verschillende plekken in het land initiatieven werden ontwikkeld om iets tegen het onnodige verblijf in de politiecel te doen. Een derde doel is het voorzien in een proportionele en pedagogische afhandeling buiten het strafrecht. Een vierde doel is het bieden van een passende en effectieve reactie ter voorkoming van recidive.
De beoogde doelgroep van de pilot bestaat uit verdachten van 12 tot 18 jaar die op heterdaad zijn aangehouden en die first offender zijn – dus nog niet eerder in aanmerking zijn gekomen voor een reprimande, Halt‐afdoening, OM‐afdoening of een afdoening door de rechter. Ze moeten worden verdacht van een feit met een licht en eenvoudig karakter, met name eenvoudige winkeldiefstal van geringe waarde, vernieling waarbij er sprake is van geringe schade en gebruik maken van een ID‐bewijs op naam van een ander of een simpel gefalsificeerd ID‐bewijs in de horeca. De toevoeging ‘met name’ moet de ruimte geven om ook andere feiten van een licht en eenvoudig karakter daaronder te brengen. Er zijn geen bedragen genoemd omdat de context bepalend moet zijn. Contra‐indicaties zijn gelegen in het gedrag van de minderjarige doordat hij zich recalcitrant opstelt, er groepsdruk van buitenaf is, er zorgen zijn over de minderjarige of zijn of haar opvoedsituatie en angst bij de minderjarige voor de (fysieke) reactie van zijn of haar ouders. In geval van zorgen over de thuissituatie moet altijd een melding bij Veilig Thuis (VT)3 worden gedaan. In geval van angst voor de reactie van de ouders, zou het eerste contact met de ouders op het bureau plaats moeten vinden.
De beoogde werkwijze en rolverdeling is dat de agent die ter plaatse de aanhouding op heterdaad afhandelt of overneemt, het bewijs en de informatie checkt, telefonisch contact opneemt met de dienstdoende hOvJ en de uitkomsten van de check met de hOvJ bespreekt. De hOvJ checkt tijdens openingstijden van ZSM bij de politiefunctionaris aldaar of er nog relevante persoonlijke informatie is en spreekt daarna met de minderjarige in het kader van de telefonische voorgeleiding waarbij niet inhoudelijk wordt verhoord, maar alleen procesvragen worden gesteld om de aanhouding te toetsen. Na het besluit tot reprimande neemt de agent ter plaatse contact op met de ouders, informeert hen en voert waar mogelijk direct het reprimandegesprek in hun telefonische aanwezigheid. Er worden afspraken gemaakt over het vervoer van de minderjarige en als het gesprek niet direct kan plaatsvinden, wordt afgesproken waar en wanneer het gesprek dan wel plaatsvindt, idealiter binnen 48 uur. Tijdens het reprimandegesprek moet de agent met de minderjarige bespreken dat het gesprek geen verhoor is en geen strafrechtelijk doel heeft, maar een pedagogisch doel om van de situatie te leren en om in de toekomst geen strafbare feiten meer te plegen. Er is een Leidraad reprimandegesprek met een aantal onderwerpen om met de minderjarige en ouders te bespreken om te eindigen met de reprimande zelf waarbij aan de minderjarige wordt uitgelegd waarom zijn gedrag wordt afgekeurd, wat de gevolgen zijn voor de winkelier of gedupeerde, dat er een registratie komt in het politiesysteem en wat er gebeurt als deze opnieuw wordt betrapt op een delict (inclusief het ‘strafblad’). Met de gedupeerde moeten er afspraken worden gemaakt over teruggave van de gestolen goederen en vergoeding van de (directe) schade.
Tot slot zijn de vooraf benoemde randvoorwaarden en verwachte neveneffecten geïnventariseerd. De randvoorwaarden waren dat de pilot gedegen en onafhankelijk wordt geëvalueerd en dat partijen mede op basis van de uitkomsten daarvan nader zullen besluiten over het vervolg en dat er goed en eenduidig wordt geregistreerd in de Basis Voorziening Handhaving (BVH), een incidentregistratiesysteem van de Nationale Politie. Genoemde neveneffecten die worden verwacht zijn tijdsbesparing bij de politie, het toewerken naar een geautomatiseerde verwerking van de reprimandes, het kunnen signaleren van zorgen tijdens een reprimandegesprek bij de minderjarige thuis, en een mogelijk lagere instroom bij Halt en bij de advocatuur.
