Burgermacht op eigen kracht?

Omschrijving

We onderscheiden in deze publicatie twee vormen van ‘burgerparticipatie’, namelijk zelfredzame en beleidsbeïnvloedende. In het eerste geval gaat het om vormen van participeren waarbij men vooral zelf aan de slag gaat, zoals de buurt schoonmaken of een voorziening draaiende houden. In het tweede geval gaat het om invloed uitoefenen op het beleid van een instantie, zoals stemmen, lobbyen of gebruik maken van inspraak en medezeggenschap. Het huidige overheidsbeleid stimuleert vooral de zelfredzame burgerparticipatie. De beleidsbeïnvloedende burgerparticipatie staat niet hoog meer op de politieke agenda; ‘inspraak’ is allang geen strijdpunt meer, maar vooral een procedure, en over referenda en kiesstelsels is weinig discussie. Wel experimenteert men op lokaal niveau met nieuwe vormen om burgers meer invloed op het beleid te geven.

De Nederlandse regering propageert daarnaast de ‘participatiesamenleving’: mensen moeten zoveel mogelijk verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen leven en omgeving. Dit begrip heeft dus een wat ruimere betekenis dan het begrip burgerparticipatie omdat ook allerlei vormen van individuele participatie, bijvoorbeeld arbeidsparticipatie, hiertoe worden gerekend. Toen de ‘participatiesamenleving’ in de troonrede van 2013 opdook, werd het in de media ontvangen alsof het iets nieuws was, maar al diep in de vorige eeuw boog men zich over een ‘zorgzame’ en ‘verantwoordelijke’ samenleving en viel het pleidooi te horen om de verzorgingsstaat te vervangen door een ‘participatiestaat’. Wel wint tegenwoordig het idee aan populariteit, zowel in Nederland als in andere landen. Vandaar dat dit onderzoek naar burgerparticipatie kan kijken naar de ontwikkelingen in de tijd en ook vergelijkingen kan trekken tussen landen en gemeenten.

De afgelopen decennia is het niveau van zelfredzame burgerparticipatie behoorlijk constant gebleven: twee op de vijf Nederlanders zeggen vrijwilligerswerk te verrichten en gemiddeld gaat het om een klein uur per week. Wel zijn Nederlanders tegenwoordig minder vaak lid van een vakbond of kerk, maar daar staat mogelijk tegenover dat men vaker deelneemt aan kleine informele verbanden (Van den Berg et al. 2011). Ook het niveau van beleidsbeïnvloedende participatie laat geen grote schommelingen zien. Het percentage Nederlanders dat aangeeft zich de afgelopen twee jaar te hebben ingezet voor een kwestie van (inter)nationaal belang is weliswaar wat gedaald, maar het percentage dat zich inzet voor de eigen buurt of gemeente is weer wat gestegen. Niet alle Nederlanders participeren in gelijke mate. Vooral mensen van middelbare leeftijd, de hogere inkomens, hogeropgeleiden, kerkgangers en autochtonen participeren veel. Belangrijkste motief is anderen helpen. Politiek actief zijn mensen omdat ze ontevreden zijn over de status quo, maar ook omdat ze vertrouwen hebben in zowel de eigen (politieke) capaciteiten als de overheid.

Ons nieuw empirisch onderzoek is verricht in vijf Nederlandse gemeenten: Berkelland, Emmen, Peel en Maas, Schouwen-Duivenland en Zeist. Deze vijf zijn allemaal op hun manier en vanuit verschillende motieven bezig om de burgerparticipatie te bevorderen. Berkelland stimuleert haar burgers, mede onder druk van bezuinigingen, om de verantwoordelijkheid voor publieke voorzieningen zoals plantsoenen over te nemen. Emmen werkt al een tijd met wijk- en dorpsteams van inwoners. Peel en Maas verwacht, in het kader van ‘zelfsturing’, van inwoners dat ze uit zichzelf zoveel mogelijk projecten initiëren en uitvoeren. Schouwen-Duivenland ziet zich als krimpgemeente genoodzaakt inwoners meer zelf te laten doen, zoals het beheer van gemeenschapshuizen. Zeist, ten slotte, heeft met een ‘bezuinigingsdialoog’ inwoners betrokken bij het invullen van de bezuinigingen.

Hoewel er uiteraard mislukte initiatieven en ontevreden inwoners zijn, zijn in alle vijf gemeenten voorbeelden te vinden van succesvolle ‘zelfredzame burgerparticipatie’. Met name in Peel en Maas en Zeist zijn inwoners te spreken over de opstelling van de gemeente en voelt men zich in de invloed op het beleid serieus genomen. In Berkelland en Emmen zijn de inwoners wat minder enthousiast, vooral ook omdat men de indruk heeft dat de gemeente zich onvoldoende aan de mening van de bevolking gelegen laat liggen bij beslissingen over grote projecten, zoals de nieuwbouw van een gemeentehuis (Berkelland) of de verplaatsing van een dierentuin (Emmen).

De mate waarin inwoners van deze vijf gemeenten participeren (zelfredzaam dan wel beleidsbeïnvloedend) verschilt weinig als we de gemeenten onderling of met Nederland als geheel vergelijken. Ongeveer twee op de vijf inwoners doen vrijwilligerswerk, drie op de vijf hebben de afgelopen vijf jaar iets ondernomen om het beleid van de gemeente te beïnvloeden en ongeveer een op de vijf heeft zich de afgelopen twee jaar ingespannen voor de eigen leefomgeving. Opvallend is dat maar weinig inwoners zeggen te merken dat hun gemeente probeert de burgerparticipatie van inwoners te vergroten; dit percentage varieert van 13% in Schouwen-Duivenland tot 28% in Peel en Maas.

In alle vijf de gemeenten vindt een meerderheid dat de actieve inbreng van inwoners leidt tot beleid dat beter is en ook beter aansluit bij wat mensen willen. Een minderheid is het eens met de stelling dat mensen die actief zijn in de buurt eerder opkomen voor hun eigen dan voor het algemeen belang. Hoewel men dus in het algemeen positief staat tegenover beleidsbeïnvloedende participatie, ziet tegelijkertijd slechts een paar procent van de inwoners graag dat buurtbewoners helemaal zelf verantwoordelijk zijn voor de inrichting van hun buurt. Een meerderheid heeft liever dat de gemeenteraad deze beslissingen neemt of hiervoor een budget aan buurtbewoners ter beschikking stelt. Over het algemeen lijkt de zelfredzame participatie goed ontwikkeld te zijn in Berkelland (‘noaberschap’), terwijl in Zeist inwoners juist relatief vaak politiek participeren. In Berkelland en Emmen zijn inwoners, vanwege de twee genoemde grote projecten, behoorlijk kritisch over de gemeente en voelt men zich ook niet altijd even serieus genomen. In Peel en Maas, en in wat mindere mate ook in Zeist, troffen we juist aardig wat inwoners die zeer te spreken waren over de uitnodigende houding van de gemeente. In zoverre mogen het ‘zelfsturingsconcept’ van de gemeente Peel en Maas en de ‘bezuinigingsdialoog’ van de gemeente Zeist gerust een succes worden genoemd.